1982 Anayasası Darbe Anayasası mıdır ?
Türkiye’de yürürlükte bulunan Anayasa’nın adı hâlâ 1982 Anayasası’dır. Aradan geçen kırk yılı aşkın sürede metnin çok sayıda maddesi değiştirilmiş, bazı kurumları kaldırılmış ve kurduğu hükûmet rejimi bütünüyle dönüştürülmüş olsa da yeni ve bütünlüklü bir anayasa yapılamamıştır.
Bu nedenle “1982 Anayasası bir darbe anayasasıdır” sözü bugün de sıklıkla tekrarlanmaktadır. Ancak bu niteleme çoğu zaman açıklanmadan kullanılmakta; Anayasa’nın hangi yönüyle darbe anayasası olduğu, ilk metin ile bugünkü metin arasında nasıl bir fark bulunduğu ve 1982’de nasıl bir devlet düzeni kurulmak istendiği yeterince tartışılmamaktadır.
Soruyu doğru cevaplayabilmek için Anayasa’nın yalnız hükümlerine değil, kim tarafından, hangi şartlarda ve hangi amaçla hazırlandığına da bakmak gerekir.
1961 Anayasasına Yöneltilen Suçlama
12 Eylül yönetimi, müdahaleyi yalnız siyasi partilerin başarısızlığına veya artan şiddet olaylarına dayandırmadı. Krizin temel sebeplerinden birinin 1961 Anayasası olduğunu da ileri sürdü.
Başbakan Bülend Ulusu’nun 27 Eylül 1980’de Millî Güvenlik Konseyi’nde okuduğu Hükûmet Programı, bu yaklaşımı açıkça ortaya koymaktadır. Ulusu’ya göre 1961 Anayasası ile başlayan dönemde kuvvetler ayrılığı, organlar arasında iş birliği sağlamamış; zamanla bir “kuvvetler çatışmasına” dönüşmüştü. Yürütme zayıflamış, yasama yavaşlamış, anayasal kuruluşlar görevlerini yerine getiremez hâle gelmişti.
Programda, sınırları belirsiz bir özgürlük anlayışının devlete karşı kullanılabildiği; hukuk devleti düşüncesinin yürütmeyi işlemez hâle getirdiği; özerk kurumların “devlet içinde devlet” olma eğilimi gösterdiği ve üniversite özerkliğinin siyasal faaliyetlere koruma sağladığı savunulmaktaydı.
Ulusu, 1961 Anayasası’nın başlangıçta iyi niyetle hazırlanmış olmasına rağmen uygulamada “devlet tahripçilerinin kalkanı” hâline gelebildiğini söylüyordu.
Bu ifadeler, hazırlanacak yeni anayasanın temel yönünü önceden haber vermekteydi: Devletin daha güçlü, yürütmenin daha etkili, hak ve özgürlüklerin ise devlet otoritesini zaafa uğratmayacak şekilde sınırlandırıldığı bir düzen kurulacaktı.
Başka bir ifadeyle 1982 Anayasası, yalnız yeni bir hukuk metni değildi. 12 Eylül yönetiminin 1961 Anayasası’na verdiği kapsamlı bir cevaptı.
Anayasayı Kim Yaptı
Bir anayasanın demokratik niteliği yalnız içeriğiyle ölçülmez. Anayasayı hazırlayan iradenin kaynağı ve toplumun bu sürece özgürce katılıp katılamadığı da belirleyicidir.
1982 Anayasası, halk tarafından seçilmiş bir kurucu meclis tarafından hazırlanmadı. Kurucu Meclis; 12 Eylül müdahalesini gerçekleştiren beş generalden oluşan Millî Güvenlik Konseyi ile üyeleri genel oyla belirlenmeyen Danışma Meclisi’nden meydana geliyordu.
Danışma Meclisi, Anayasa taslağını hazırladı; fakat son sözü söyleme yetkisi Millî Güvenlik Konseyi’ne aitti. Konsey taslak üzerinde değişiklik yapabiliyor ve nihai metni belirliyordu. Kurucu iktidarın asıl sahibi, milletin serbest iradesiyle seçilmiş temsilciler değil, yönetime silahlı müdahaleyle el koymuş askerî heyetti.
Siyasi partiler kapatılmış, eski siyasetçiler yasaklanmış ve örgütlü siyasal hayat ortadan kaldırılmıştı. Basın ve kamuoyu askerî yönetimin denetimi altındaydı. Anayasa taslağının serbestçe tartışılabileceği, “evet” ve “hayır” görüşlerinin eşit şartlarda savunulabileceği çoğulcu bir ortam bulunmuyordu.
Bu şartlarda yapılan halkoylaması, anayasanın demokratik yöntemlerle hazırlanması sırasında eksik kalan toplumsal katılımın yerine geçemezdi.
Anayasa ile Evren’in Cumhurbaşkanlığı Aynı Oyda
7 Kasım 1982’de yapılan halkoylamasında seçmene yalnızca bir anayasa metni sunulmadı. Anayasa’nın kabul edilmesi, Millî Güvenlik Konseyi Başkanı Kenan Evren’in yedi yıllığına cumhurbaşkanı olması sonucunu da doğuruyordu.
Böylece seçmen birbiriyle bağlantılı birkaç konuda tek oy vermek zorunda bırakıldı. Anayasa’nın bazı hükümlerini uygun bulan fakat Kenan Evren’in cumhurbaşkanlığını istemeyen veya askerî yönetimin sona ermesini arzuladığı hâlde anayasa metnine karşı olan bir kişinin bu tercihlerini ayrı ayrı sandığa yansıtması mümkün değildi.
Anayasa yüzde 91,37 oranında “evet” oyuyla kabul edildi. Fakat bu yüksek oranı, özgür siyasal rekabetin ve serbest anayasa tartışmasının yaşandığı olağan bir demokratik halkoylamasının sonucu gibi değerlendiremeyiz.
Bu sonuçta 12 Eylül öncesindeki şiddet ortamına yeniden dönme korkusu, askerî yönetim altında sürdürülen kampanya, siyasal örgütlenme imkânlarının bulunmaması ve Anayasa’nın reddedilmesi durumunda ne olacağına ilişkin belirsizlik birlikte etkiliydi.
Halkın sandığa gitmiş olması önemlidir; ancak bir halkoylamasının demokratik meşruiyeti yalnız sandığın kurulmasıyla sağlanmaz. Seçmenin özgürce bilgiye ulaşması, seçeneklerin eşit biçimde savunulabilmesi ve tercihin baskıdan uzak şekilde oluşması gerekir.
Nasıl Bir Devlet Düzeni Kuruldu
1982 Anayasası, 12 Eylül öncesinde yaşanan krizlerin temel sebebini özgürlüklerin genişliği, yürütmenin zayıflığı ve siyasal alanın aşırı hareketliliği olarak görüyordu. Çözümü de devlet otoritesini güçlendirmekte ve siyasal katılımı sınırlamakta buldu.
Anayasa, parlamenter rejimi korumakla birlikte cumhurbaşkanına geniş yetkiler verdi. Cumhurbaşkanı yalnız sembolik ve tarafsız bir devlet başkanı olarak düzenlenmedi; yasama, yürütme ve yargıya ilişkin önemli yetkilerle donatıldı. Kenan Evren’in cumhurbaşkanlığı da düşünüldüğünde bu makam, askerî dönemden sivil yönetime geçişte vesayetin devamını sağlayacak bir konuma yerleştirildi.
Cumhuriyet Senatosu kaldırılarak tek meclisli yapıya geçildi. Yürütmenin güçlendirilmesi, hükûmetlerin daha istikrarlı çalışması ve Meclisin karar alma süreçlerinin hızlandırılması amaçlandı.
Millî Güvenlik Kurulu’nun anayasal ağırlığı artırıldı. Kurulun devletin varlığı, ülkenin bütünlüğü ve toplumun huzur ve güvenliği konusunda alınmasını zorunlu gördüğü tedbirlere ilişkin kararlarının Bakanlar Kurulunca “öncelikle dikkate alınacağı” hükme bağlandı. Böylece askerî güvenlik anlayışı, seçilmiş hükûmetlerin karar süreçleri üzerinde anayasal bir ağırlık kazandı.
Üniversiteler Yükseköğretim Kurulu merkezli bir yapıya bağlandı. Devlet Güvenlik Mahkemeleri anayasal kurum olarak düzenlendi. Siyasi partiler, sendikalar, dernekler ve meslek kuruluşları ayrıntılı yasaklarla çevrelendi. Siyasete yalnız partilerin değil, toplumun örgütlü kesimlerinin katılımı da daraltıldı.
Amaç, 12 Eylül öncesinin hareketli ve çatışmalı toplumunun yerine siyasal katılımı azaltılmış, devlet otoritesine bağlı ve denetlenebilir bir toplum oluşturmaktı.
Özgürlüklerin Devlet İçin Sınırlandırılması
1982 Anayasası temel hak ve özgürlüklere yer verdi. Türkiye Cumhuriyeti’ni demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devleti olarak tanımladı. Kişi hakları, sosyal ve ekonomik haklar ile siyasal haklar Anayasa’da korundu.
Bu nedenle Anayasa’nın bütünüyle hak ve özgürlüklerden yoksun bir metin olduğunu söylemek doğru değildir.
Fakat ilk metinde hakların sınırlandırılmasına ilişkin son derece geniş ve genel gerekçeler bulunuyordu. Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü, millî egemenlik, Cumhuriyet, millî güvenlik, kamu düzeni, genel asayiş, kamu yararı, genel ahlak ve genel sağlık gibi kavramlar, temel hakların tamamı için geniş sınırlama imkânları oluşturuyordu.
Haklar tanınıyor; fakat kullanılmaları devletin güvenlik ve düzen anlayışına sıkı biçimde bağlanıyordu. Anayasa’nın başlangıcından temel hak hükümlerine kadar birey, devletten önce gelen özgür bir özne olmaktan çok, devletin ülkesi ve milletiyle bütünlüğü içinde görev ve sorumlulukları bulunan bir yurttaş olarak ele alınıyordu.
1961 Anayasası’nın özgürlük merkezli olduğu düşünülen yaklaşımının karşısına, otorite ve görev merkezli bir anayasa anlayışı çıkarılmıştı.
Darbecilerin Kendilerini Koruyan Hüküm
1982 Anayasası’nın geçici 15’inci maddesi, 12 Eylül döneminin kanun ve işlemleri ile Millî Güvenlik Konseyi üyeleri hakkında yargısal denetimi engelliyordu.
Bu hüküm, askerî müdahaleyi gerçekleştirenlerin kendi dönemlerinde yaptıkları işlemlerden dolayı hukuki, mali ve cezai sorumlulukla karşılaşmalarını önleyen anayasal bir koruma sağladı. Böylece Anayasa yalnız yeni devlet düzenini kurmakla kalmadı; kendisini meydana getiren askerî iktidarı geçmişe dönük olarak da güvence altına aldı.
Geçici 15’inci madde 2010 anayasa değişikliğiyle kaldırıldı. Ardından Kenan Evren ve Tahsin Şahinkaya hakkında dava açılması mümkün hâle geldi. Bu gelişme bile söz konusu hükmün hukuk devleti bakımından nasıl bir engel oluşturduğunu göstermektedir.
Her Maddesi Darbe Hükmü mü
1982 Anayasası’nın askerî müdahale şartlarında hazırlanmış olması, içindeki her hükmün antidemokratik veya hukuken değersiz olduğu anlamına gelmez.
Devletin şeklinin Cumhuriyet olması, hukuk devleti, laiklik, sosyal devlet, eşitlik, yargı bağımsızlığı, temel haklar ve anayasal yargı gibi ilkeler 12 Eylül yönetiminin icadı değildir. Bunlar Türkiye’nin anayasal birikiminin ve Cumhuriyet’in temel tercihlerinin devamıdır.
Ayrıca 1982’den sonra Anayasa’nın çok sayıda maddesi değiştirilmiştir. Temel hakların sınırlandırılması yeniden düzenlenmiş, ölüm cezası kaldırılmış, Devlet Güvenlik Mahkemelerine son verilmiş, Millî Güvenlik Kurulu’nun yapısı sivilleştirilmiş, kadın-erkek eşitliği güçlendirilmiş ve bireysel başvuru yolu kabul edilmiştir.
2017 değişikliğiyle parlamenter rejim kaldırılmış ve Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Rejimi’ne geçilmiştir. Dolayısıyla bugün yürürlükte bulunan metin, 1982’de halkoyuna sunulan anayasanın aynısı değildir.
Ne var ki yapılan değişiklikler metnin bütünlüğünü de zayıflatmıştır. Bir dönemin askerî vesayetçi parlamenter düzenini kurmak üzere hazırlanmış Anayasa, farklı zamanlarda ve farklı amaçlarla yapılan değişikliklerin ardından bambaşka bir hükûmet rejiminin hukuki zemini hâline getirilmiştir.
Bugün yaşanan anayasa tartışmasının bir sebebi de budur.
Askerî Müdahale Sonrasında Yapılmış Bir Anayasa
1982 Anayasası’nın askerî müdahaleden sonra ve askerî yönetimin belirleyiciliğinde hazırlandığı tartışmasızdır. Ancak bu tarihsel gerçekten hareketle Anayasa’yı bütünüyle “darbe anayasası” olarak nitelendirmek, metnin hukuki niteliğini ve geçirdiği dönüşümü açıklamak için yeterli değildir.
Anayasa, askerî yönetimin süresiz biçimde devamını sağlayan bir metin değildir. Aksine, seçimlerin yapılmasını, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin yeniden açılmasını ve yönetimin sivil hükûmete devredilmesini öngören bir anayasal düzen kurmuştur. Nitekim 6 Kasım 1983 seçimlerinden sonra Meclis açılmış, Anavatan Partisi çoğunluğu elde etmiş ve Turgut Özal başkanlığında sivil hükûmet kurulmuştur.
Bununla birlikte Anayasa’nın askerî yönetimden sivil yönetime koşulsuz ve bütünüyle demokratik bir geçiş sağladığı da söylenemez. Kenan Evren’in Anayasa’nın kabulüyle birlikte yedi yıllığına cumhurbaşkanı olması, Cumhurbaşkanlığı Konseyi’nin oluşturulması, Millî Güvenlik Kurulu’nun güçlendirilmesi ve 12 Eylül döneminin karar ve işlemlerinin yargısal denetim dışında bırakılması, askerî yönetimin etkisini geçiş döneminde koruyan düzenlemelerdi.
Dolayısıyla 1982 Anayasası’nı, askerî yönetimi devam ettiren bir metinden ziyade, askerî yönetimin belirlediği şartlar altında sivil ve seçimli yönetime geçişi düzenleyen; ancak bu geçişe askerî ve bürokratik vesayet unsurları yerleştiren bir anayasa olarak tanımlamak daha isabetlidir.
Bugünkü Metin İlk Hâliyle Aynı Değildir
1982 Anayasası hakkında değerlendirme yapılırken, 7 Kasım 1982’de kabul edilen ilk metin ile bugün yürürlükte bulunan metnin birbirinden ayrılması gerekir.
Aradan geçen dönemde temel hak ve özgürlüklerden Millî Güvenlik Kurulu’nun yapısına, Devlet Güvenlik Mahkemelerinden Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruya kadar çok sayıda alanda değişiklik yapılmıştır. Ölüm cezası kaldırılmış, temel hakların genel sınırlama düzeni değiştirilmiş, kadın-erkek eşitliği güçlendirilmiş, Devlet Güvenlik Mahkemelerine son verilmiş ve 12 Eylül dönemine yargısal dokunulmazlık sağlayan geçici 15’inci madde yürürlükten kaldırılmıştır.
Bu değişikliklerin ardından bugünkü Anayasa’yı, bütün hükümleriyle 12 Eylül yönetiminin değişmeden devam eden hukuk metni olarak nitelendirmek mümkün değildir.
Üstelik 2017 anayasa değişiklikleriyle parlamenter rejim kaldırılmış, Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Rejimi’ne geçilmiştir. Böylece 1982 Anayasası’nın başlangıçta kurduğu hükûmet rejimi de esaslı biçimde değiştirilmiştir. Bugünkü metin, farklı dönemlerde ve farklı siyasal amaçlarla yapılan değişikliklerin bir araya geldiği, kendi içindeki denge ve bütünlüğü önemli ölçüde kaybetmiş bir anayasa görünümündedir.
Bugünkü Asıl Sorun
Günümüzde anayasa tartışmasının asıl meselesi, metnin hangi dönemde ve kimler tarafından hazırlanmış olduğundan ibaret değildir. Temel mesele, devlet erkleri arasında gerçek ve etkili bir kuvvetler ayrılığının kurulup kurulamadığıdır.
Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Rejimi’yle birlikte yürütme yetkisi Cumhurbaşkanı’nda toplanmış; Cumhurbaşkanı’nın siyasi parti üyeliği ve genel başkanlığıyla devlet başkanlığı sıfatı aynı kişide birleşebilmiştir. Cumhurbaşkanı’nın üst düzey kamu görevlilerini atama, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarma ve yargı organlarının oluşumunda etkili olma yetkileri, yürütmenin diğer devlet erkleri karşısındaki ağırlığını artırmıştır.
Özellikle Hâkimler ve Savcılar Kurulu’nun oluşumu ile yüksek yargı üyelerinin belirlenmesinde yürütme ve yasama çoğunluğunun etkisi, yargı bağımsızlığı ve tarafsızlığı bakımından yeniden değerlendirilmelidir. Yargının bağımsızlığı yalnız hâkimlere emir ve talimat verilememesiyle sağlanamaz. Mesleğe kabulden atamaya, nakilden yükselmeye ve disiplin işlemlerine kadar hâkimlik teminatını etkileyen bütün süreçlerin yürütme erkinden bağımsız olması gerekir.
Yürütmenin doğrudan veya siyasi çoğunluk aracılığıyla yargının kuruluşunda belirleyici hâle gelmesi, kuvvetler ayrılığını zayıflatır. Kuvvetler ayrılığı, devlet organlarının yalnız kâğıt üzerinde farklı isimler taşıması değil; birbirlerini sınırlayabilecek ve denetleyebilecek kurumsal bağımsızlığa sahip olmasıdır.
Nasıl Bir Değişiklik Gerekir
1982 Anayasası’nın bazı hükümlerinde değişiklik yapılmasına ihtiyaç bulunduğu açıktır. Ancak değişiklik tartışması, yalnız yeni bir anayasa adı altında yürütmenin yetkilerini daha da artırmaya yönelmemelidir.
Yapılması gereken değişikliklerin iki temel amacı bulunmalıdır.
Birincisi, yürütme erkinin yargı erki üzerindeki doğrudan ve dolaylı etkisini ortadan kaldırmaktır. Hâkimler ve Savcılar Kurulu’nun yapısı, yüksek yargıya üye seçimi, hâkimlik teminatı ve adalet teşkilatının yönetimi; yargının bağımsızlığını ve tarafsızlığını güvenceye alacak biçimde yeniden düzenlenmelidir.
İkincisi, Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Rejimi’nden kuvvetler ayrılığına dayalı Parlamenter Rejime dönülmelidir. Cumhurbaşkanı tarafsız ve partiler üstü bir devlet başkanı konumuna getirilmeli; yürütmenin siyasi sorumluluğu başbakan ve Bakanlar Kurulu’na verilmeli; hükûmet TBMM’nin güvenine dayanmalı ve Meclis tarafından etkili biçimde denetlenebilmelidir.
Ancak parlamenter rejime dönüş, geçmişteki yapının aynen yeniden kurulması anlamına gelmemelidir. Hükûmet istikrarı ile demokratik denetim arasında denge kurulmalı; Meclis’in hükûmet kurabilmesi ve gerektiğinde değiştirebilmesi sağlanırken ülkenin uzun süreli hükûmet krizlerine sürüklenmesini önleyecek mekanizmalar geliştirilmelidir.
Mesele Anayasanın Adı Değil Kurduğu Dengedir
Bir anayasanın demokratik niteliği, yalnız onu hazırlayan döneme veya taşıdığı tarihe bakılarak belirlenemez. Asıl ölçü; iktidarı sınırlandırıp sınırlandırmadığı, temel hakları güvenceye alıp almadığı, yargıyı yürütme karşısında bağımsız kılıp kılmadığı ve devlet erkleri arasında gerçek bir denge kurup kurmadığıdır.
1982 Anayasası askerî müdahale sonrasında hazırlanmıştır; ancak askerî yönetimin devamını meşrulaştıran değişmez bir metin olarak kalmamıştır. Çok sayıda değişiklik geçirmiş ve başlangıçtaki kurumlarının önemli bir bölümü dönüştürülmüş veya kaldırılmıştır.
Bugün ihtiyaç duyulan şey, tarihsel bir niteleme üzerinden Anayasa’nın tamamını reddetmek değildir. İhtiyaç; hukuk devletini güçlendiren, yargıyı yürütmenin etkisinden çıkaran, Meclisi yeniden siyasal kararların merkezi hâline getiren ve kuvvetler ayrılığına dayalı Parlamenter Rejimi kuran kapsamlı bir anayasa değişikliğidir.
Çünkü demokratik anayasanın temel görevi devleti güçsüz bırakmak olmadığı gibi, yürütmeyi sınırsızlaştırmak da değildir. Demokratik anayasanın görevi, devletin bütün erklerini hukuk içinde güçlü; birbirleri karşısında dengeli ve millet karşısında sorumlu kılmaktır.
