KAMUSAL SERVETİN TASFİYESİ
40 YILLIK ÖZELLEŞTİRME POLİTİKASININ BİLANÇOSU
Piyasa ile kamu arasındaki dengeyi yeniden düşünmek
Türkiye'nin son kırk yıllık ekonomik serüvenine bakıldığında, özelleştirme politikası yalnızca mülkiyet transferlerinin toplamı olarak görülemez. Bu süreç, aynı zamanda devletin ekonomideki rolünün yeniden tanımlanması, kamusal mülkiyetin daraltılması ve piyasa mekanizmasının giderek daha geniş alanlara taşınması anlamına gelmektedir.
Dolayısıyla tartışılması gereken soru yalnızca:
“Devlet hangi işletmeleri sattı?”
değildir.
Asıl soru şudur:
“Devlet hangi ekonomik işlevlerinden çekildi ve bu çekilmenin toplumsal maliyeti ile kazanımları ne oldu?”
Çünkü sosyal demokrat bir perspektiften bakıldığında mesele, devlet mi piyasa mı? gibi basit bir ikiliğe indirgenemez.
Mesele;
piyasanın nerede etkin olduğu, kamunun nerede vazgeçilmez olduğu ve ekonomik gücün toplumun tamamının refahına nasıl dönüştürüleceğidir.
ÖZELLEŞTİRMEYİ BİR İDEOLOJİ DEĞİL, BİR KAMU POLİTİKASI OLARAK SORGULAMAK
1980'lerden itibaren dünyada hâkim hale gelen neoliberal politika anlayışı, devletin üretim faaliyetlerinden çekilmesini; özel sektörün ise ekonomik kaynakların daha etkin dağıtıcısı olmasını savundu.
Türkiye de bu küresel dönüşümün dışında kalmadı.
1984 sonrasında özelleştirmenin hukuki altyapısı oluşturuldu ve 1986'dan itibaren uygulamalar hız kazandı.
Bu politikanın temel argümanları biliniyordu:
Kamu işletmeleri verimsizdir.
Bütçeye yük oluşturmaktadır.
Özel sektör daha etkin çalışır.
Rekabet verimliliği artırır.
Bu tezlerin tümünü peşinen reddetmek akademik bir yaklaşım değildir.
Fakat aynı şekilde, bu tezleri tarihsel bir dogma haline getirmek de akademik değildir.
Çünkü kırk yıl sonra artık şu soruyu sormak mümkündür:
Özelleştirme, kendisine yüklenen ekonomik ve toplumsal hedefleri ne ölçüde gerçekleştirmiştir?
İşte gerçek tartışma burada başlıyor.
73,5 MİLYAR DOLARLIK BİLANÇO
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı verilerine göre 1986-2025 dönemindeki özelleştirme uygulamalarının toplam tutarı 73,5 milyar dolar düzeyindedir.
Bu, küçümsenecek bir rakam değildir.
Ancak 73,5 milyar doları doğrudan “kamu kazancı” olarak değerlendirmek de ekonomik açıdan yeterli değildir.
Çünkü kamu işletmelerinin değeri yalnızca satış fiyatından oluşmaz.
Bir kamu işletmesi aynı zamanda:
istihdam yaratır,
vergi öder,
üretim yapar,
teknoloji ve insan kaynağı biriktirir,
yan sanayi oluşturur,
bölgesel kalkınmaya katkıda bulunur,
stratejik sektörlerde arz güvenliği sağlar,
kriz dönemlerinde devletin müdahale kapasitesini artırır.
Dolayısıyla kamu varlığının elden çıkarılması halinde yalnızca satış gelirinin değil, gelecekteki ekonomik getirilerin de hesaba katılması gerekir.
Ekonomik literatürün diliyle ifade edersek:
Fırsat maliyeti hesaba katılmadan özelleştirme bilançosu tamamlanmış sayılmaz.
SOSYAL DEMOKRATLARIN SORACAĞI SORU ŞUDUR: VERİMLİLİK KİMİN İÇİN?
Özelleştirme tartışmasının en önemli kavramlarından biri verimliliktir.
Fakat verimlilik tek başına yeterli bir ölçüt değildir.
Bir işletmenin çalışan sayısını azaltarak kârlılığını artırması işletme açısından verimlilik olabilir.
Ama aynı süreç:
işsizliği artırıyor,
bölgesel ekonomiyi zayıflatıyor,
kamusal hizmetin maliyetini yükseltiyor
ve gelir dağılımını bozuyorsa, toplumsal açıdan aynı sonucu doğurmayabilir.
Sosyal demokrat ekonomi anlayışının temel sorusu tam burada ortaya çıkar:
Ekonomik verimlilik ile toplumsal adalet arasında nasıl bir denge kurulacaktır?
Çünkü ekonomi yalnızca sermayenin bilançosundan ibaret değildir.
Emek de bilançonun bir parçasıdır.
Vatandaşın satın alma gücü de.
Kamusal hizmete erişim de.
Bölgesel kalkınma da.
Sosyal güvenlik de.
KAMU İŞLETMESİ = VERİMSİZLİK DEMEK DEĞİLDİR
Kamu işletmelerinin tamamını verimsiz, özel işletmelerin tamamını verimli kabul etmek ciddi bir analitik hatadır.
Bir işletmenin performansını belirleyen:
mülkiyet biçiminden çok yönetim kalitesi, yatırım politikası, teknoloji düzeyi, kurumsal yapı, rekabet koşulları ve siyasi müdahalelerin niteliğidir.
Dolayısıyla zarar eden bir KİT için yalnızca:
“Satılmalıdır.”
demek yerine;
Neden zarar ediyor?
Kim yönetiyor?
Yatırım yapılmış mı?
Teknolojisi güncel mi?
Kurumsal yönetimi nasıl?
Kamusal görevi nedeniyle mi zarar ediyor?
sorularının cevaplanması gerekir.
Çünkü kamu işletmesini kötü yöneten devleti eleştirmek başka şeydir;
kamu mülkiyetinin kendisini sorun olarak görmek başka şey.
DEVLET HER ŞEYİ YAPMALI MI? HAYIR.
Sosyal demokrat bir yaklaşımın devletin bütün ekonomik faaliyetleri doğrudan yürütmesini savunması gerekmez.
Tam tersine, güçlü bir sosyal devlet ile her sektörde doğrudan üretici olan devlet aynı şey değildir.
Devletin temel görevi:
her şeyi üretmek değil;
kamusal çıkarın korunmasını sağlayacak ekonomik ve kurumsal kapasiteyi oluşturmaktır.
Bu nedenle bazı sektörlerde özel girişim son derece doğal ve hatta gerekli olabilir.
Fakat enerji, stratejik madenler, temel altyapı, haberleşme, savunma sanayii veya kritik gıda ve tarım girdileri gibi alanlarda kamu otoritesinin tamamen etkisiz hale gelmesi başka bir meseledir.
Burada önemli olan:
Mülkiyet ile kamusal kontrol arasındaki ilişkiyi doğru kurmaktır.
TÜPRAŞ'TAN TÜRK TELEKOM'A: AYNI FORMÜL HER YERDE GEÇERLİ DEĞİL
Kırk yıllık özelleştirme deneyiminin en önemli özelliği, bütün uygulamaların aynı sonucu doğurmamış olmasıdır.
TÜPRAŞ
2005'te yüzde 51'i 4,14 milyar dolar bedelle özelleştirildi. Bugün faaliyetini sürdürüyor ve yaklaşık 30 milyon ton üretim kapasitesine sahip.
Burada yalnızca satış bedeline bakmak yerine, özelleştirme sonrası yatırım, üretim, kârlılık, vergi, temettü ve stratejik enerji kapasitesi birlikte değerlendirilmelidir.
TÜRK TELEKOM
2005'te yüzde 55'i 6,55 milyar dolar bedelle özelleştirildi.
Bugün faaliyetini sürdürüyor.
Burada ise satış bedelinin yanında kamu gelirleri, yatırımlar, finansal yapı ve 2018'de yaşanan borç krizinin sonuçları birlikte ele alınmalıdır.
ERDEMİR
2006'da özelleştirildi ve üretim faaliyetini sürdürüyor.
Burada temel soru, özelleştirme sonrasında üretim ve yatırım kapasitesinin nasıl değiştiğidir.
PETKİM
2008'de SOCAR'a geçti.
Petrokimya sektöründeki konumu nedeniyle değerlendirme yalnızca şirket bilançosuyla değil, sanayinin girdi güvenliği ve dışa bağımlılık açısından da yapılmalıdır.
SEKA
Tesislerin önemli bölümü farklı tarihlerde özelleştirildi, bazıları kapandı, bazıları özel sektör bünyesinde faaliyetini sürdürdü.
Dolayısıyla burada “satıldı” demek kadar, hangi tesisin ne olduğunu araştırmak önemlidir.
TEKEL
Sigara ve içki işletmeleri farklı süreçlerde özelleştirildi.
Eski kamu üretim yapısı ortadan kalktı.
Bunun tütün üreticileri, istihdam, yerli üretim ve vergi gelirleri üzerindeki etkileri ayrıca değerlendirilmelidir.
ŞEKER FABRİKALARI
2018'de 14 fabrika için özelleştirme süreci başlatıldı; 10 fabrikanın devri tamamlandı.
TÜRKŞEKER bugün 14 kamu fabrikasıyla faaliyet gösteriyor.
Kamu üretiminin pancar şekeri içerisindeki payının geçmişe göre ciddi biçimde gerilemiş olması ise ayrıca incelenmesi gereken yapısal bir değişimdir.
ELEKTRİK DAĞITIMI
Dağıtım bölgelerinin önemli bölümü özel işletmelere devredildi.
Burada kritik soru, özel işletmecilik ile kamu denetimi arasındaki dengenin nasıl kurulduğudur.
LİMANLAR
Birçok kamu limanında işletme hakkı özel sektöre devredildi.
Burada mülkiyet ile işletme hakkını birbirinden ayırmak gerekir.
MİLLİ PİYANGO: KAMU GELİRİ Mİ, İŞLETME MODELİ Mİ?
Milli Piyango örneği ise diğer özelleştirmelerden farklı bir hukuki yapıya sahiptir.
Burada klasik anlamda bir şirket satışından ziyade lisans ve işletme modelinin değiştirilmesi söz konusudur.
Bu nedenle tartışmanın:
“Kaça satıldı?”
sorusuna sıkıştırılması doğru değildir.
Asıl mesele:
Devletin elde ettiği gelir nedir?
Özel işletmecinin kazancı nedir?
Kamu ile özel sektör arasındaki gelir paylaşımı nasıldır?
Uzun vadede kamu maliyesine etkisi nedir?
sorularıdır.
ÖZELLEŞTİRMEDE EN BÜYÜK SORUN: KAMUSAL DEĞERİN ÖLÇÜLMEMESİ
Sosyal demokrat bir ekonomik perspektifin belki de en önemli katkısı burada ortaya çıkar.
Piyasa fiyatı ile toplumsal değer aynı şey değildir.
Bir fabrikanın piyasa değeri vardır.
Ama o fabrikanın bulunduğu şehirde yarattığı istihdamın değeri de vardır.
Yan sanayinin oluşturduğu ekonomik hareketlilik vardır.
Çalışanların aileleri üzerindeki etkisi vardır.
Bölgesel kalkınmaya katkısı vardır.
Teknoloji transferi vardır.
Vergi geliri vardır.
Stratejik üretim kapasitesi vardır.
Bunların tamamı piyasa fiyatına sığmaz.
Bu nedenle kamu varlıklarının değerlendirilmesinde yalnızca finansal değer değil, kamusal değer de dikkate alınmalıdır.
ÖZELLEŞTİRME SONRASI EN ÖNEMLİ SORU: PARA NEREYE GİTTİ?
Burada son derece basit ama politik açıdan rahatsız edici bir soru var:
Satış gelirleri kalıcı bir üretim kapasitesine dönüştürüldü mü?
Eğer 73,5 milyar dolarlık özelleştirme geliri;
yeni fabrikalara,
teknoloji yatırımlarına,
eğitim altyapısına,
enerji kapasitesine,
araştırma-geliştirmeye,
stratejik kamu yatırımlarına
dönüştürülmediyse, o zaman şu soruyu sormak gerekir:
Kamu servetini tüketip karşılığında yeni kamu serveti üretebildik mi?
Çünkü kamu varlığı satılarak bütçe açığı kapatılabilir.
Borç ödenebilir.
Cari harcamalar finanse edilebilir.
Ama bunların hiçbiri otomatik olarak ekonomik kalkınma anlamına gelmez.
BİR SOSYAL DEMOKRAT İÇİN ASIL KRİTER
Sosyal demokrat ekonomi anlayışı açısından mesele ne devletin her şeyi yapmasıdır ne de piyasaya sınırsız yetki verilmesidir.
Mesele:
Ekonomik büyümenin toplumsal refaha dönüşmesidir.
Büyüme varsa:
kim kazanıyor?
Verimlilik artıyorsa:
kim yararlanıyor?
Özelleştirme yapılıyorsa:
kamunun kazancı nedir?
Özel sektör yatırım yapıyorsa:
çalışanın payı nedir?
Devlet ekonomiden çekiliyorsa:
kamusal denetim nasıl korunuyor?
Ve en önemlisi:
Ekonomik gücün toplumdaki dağılımı daha mı adil hale geliyor, yoksa servet belirli ellerde mi yoğunlaşıyor?
İşte sosyal demokrat yaklaşımın asıl meselesi budur.
DEVLETİN GÜCÜ, SADECE SAHİP OLDUKLARININ ÇOKLUĞU DEĞİL; MÜDAHALE KAPASİTESİDİR
Modern sosyal devlet anlayışında güçlü devlet, her fabrikaya sahip olan devlet değildir.
Güçlü devlet; gerektiğinde düzenleyen, denetleyen, yatırım yapan, rekabeti koruyan, emeği güvence altına alan ve stratejik alanlarda kamu yararını savunabilen devlettir.
Ancak bunun gerçekleşebilmesi için devletin ekonomik araçlara sahip olması gerekir.
Bazen bu araç:
mülkiyettir.
Bazen:
düzenlemedir.
Bazen:
vergi politikasıdır.
Bazen:
kamu yatırımıdır.
Bazen de:
stratejik kamu işletmesidir.
Dolayısıyla devletin ekonomik kapasitesini yalnızca “kaç şirketi var?” sorusuyla ölçmek de yanlıştır.
Asıl mesele:
Devletin kamu yararını gerçekleştirecek araçlara sahip olup olmadığıdır.
KIRK YILLIK MUHASEBE ARTIK KAÇINILMAZ
Türkiye'nin yapması gereken, özelleştirmeyi ne kutsamak ne de şeytanlaştırmaktır.
Bilimsel olarak hesaplamaktır.
1986'dan bugüne bütün büyük özelleştirmeler için:
satış bedeli,
satış tarihindeki gerçek değer,
bugünkü değer,
istihdam,
üretim,
yatırım,
vergi,
temettü,
tüketici fiyatları,
stratejik kapasite
ve
fırsat maliyeti
ortaya konmalıdır.
Sonra da tek bir soru sorulmalıdır:
TOPLUMSAL REFAH ARTTI MI?
Çünkü ekonomik politikanın nihai ölçütü şirketlerin değil, toplumun refahıdır.
SONUÇ: MESELE DEVLETÇİLİK DEĞİL, KAMUSAL AKILDIR
Bugün özelleştirme tartışmasını hâlâ 1980'lerin kalıplarıyla sürdürmek yeterli değildir.
Dünyanın ekonomik yapısı değişti.
Teknoloji değişti.
Sermayenin hareketliliği değişti.
Enerji güvenliği değişti.
Tedarik zincirleri değişti.
Jeopolitik riskler değişti.
Dolayısıyla devlet-piyasa ilişkisini de yeniden düşünmek zorundayız.
Devlet her şeyi yapamaz.
Ama piyasa da her şeyi çözemez.
İyi ekonomi politikası bu iki gerçeği aynı anda kabul edebilendir.
Bu nedenle Türkiye'nin kırk yıllık özelleştirme deneyimine ilişkin en makul yaklaşım şudur:
Satılanı savunmak ya da satılana ağıt yakmak değil; kamusal maliyeti ve toplumsal getiriyi birlikte hesaplamak.
Çünkü mesele artık geçmişte hangi hükümetin ne yaptığı tartışmasından daha büyüktür.
Mesele:
Türkiye'nin gelecekte nasıl bir ekonomik devlet olacağıdır.
Devletin elindeki her varlık kutsal değildir.
Fakat kamusal servetin de piyasa fiyatına indirgenemeyecek bir toplumsal değeri vardır.
Bu nedenle 73,5 milyar dolarlık özelleştirme gelirinin ardından sorulması gereken soru:
“Ne kadar sattık?”
değil.
Asıl soru:
“SATTIĞIMIZ KAMUSAL SERVETİN KARŞILIĞINDA TOPLUM OLARAK NE ÜRETTİK?”
Çünkü ekonomik reformun ölçüsü devletin ne kadar küçüldüğü değil; toplumun ne kadar güçlendiğidir.
Ve sosyal demokrat siyasetin temel sorusu da tam burada başlar:
BÜYÜME KİME, REFAH KİME, SERVET KİME?
Kamu politikası bu üç soruya aynı anda cevap veremiyorsa, ortada yalnızca ekonomik büyüme vardır; toplumsal kalkınma değil.
